Hechos de la Justicia | |||
LAS PROPUESTAS DEL ANJ, LA CERIAJUS Y DEL PODER JUDICIAL: UNA OPORTUNIDAD PARA FORTALECER LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL Y LA CONCILIACIÓN JUDICIAL Jaime David Abanto Torresµ A
todos aquellos que compartieron mis largas jornadas por la conciliación extrajudicial, con gratitud |
En
el actual contexto de reforma judicial, habiendo pasado por la experiencia
del Acuerdo Nacional por la Justicia (ANJ), la Comisión Especial para la
Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS), en
las siguientes líneas vamos a dar un vistazo a sus propuestas relativas
en torno a la conciliación extrajudicial, así como a las surgidas del
Plan de Trabajo del Poder Judicial 2007-2008, para concluir con una
propuesta de reforma a la Ley de Conciliación Extrajudicial y al Código
Procesal Civil. 1.-
El Acuerdo Nacional por la Justicia (ANJ) El
Acuerdo Nacional por la Justicia adoptado ente el Poder Judicial y las
organizaciones de la sociedad civil, propone en el rubro de
Acceso a la Justicia: “Movilizar activamente los recursos del Estado y la sociedad
para garantizar que todas las personas en el Perú cuenten con efectivo
acceso a los recursos judiciales y a los medios alternativos de resolución
de conflictos a fin de que éstos
protejan efectivamente los derechos de todos[1]” Se
agrega que para la realización de esta política, el Estado, el Poder
Judicial y la sociedad civil promoverán la intensificación del uso de
los medios alternativos de resolución de conflictos, priorizando entre
otros objetivos ampliar sustancialmente la disponiblidad de medios
alternativos de resolución de conflictos destinados particularmente a los
pobres, socialmente excluidos y discriminados[2],
fijando como lineamientos operativos
priorizar opciones de medios alternativos de resolución de
conflictos[3].
Las
propuestas del Acuerdo Nacional por la Justicia fueron alcanzadas a la
Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de
Justicia (Ceriajus), como contribución del Poder Judicial. 2.-
La CERIAJUS Fue
creada por Ley 28803 publicada el 4 de octubre de 2003. Su finalidad fue
elaborar el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de
Justicia, que contenga una propuesta global y concertada de reforma de la
administración de justicia. 2.1.
- Metodología de trabajo
La
metodología de trabajo desarrollada se definió en la primera sesión
llevada a cabo el día 9 de enero del 2004. En tal ocasión se acordó
abordar siete aspectos centrales a efectos de determinar las propuestas
correspondientes que fomenten el acceso a la justicia. Uno de los temas
seleccionados fue el de Conciliación y arbitraje. Cada
uno de tales temas sería desarrollado por los subgrupos de trabajo
integrados por representantes de las instituciones que forman parte del
GTT, los cuales presentarían sus propuestas al Pleno del GTT para su
debate, eventual reformulación y aprobación del texto final integrado
con las propuestas de cada uno de los subgrupos de trabajo. En cuanto
a la metodología, los
grupos de trabajo contaron con una pauta general y una ficha para ordenar
su labor, pero a la vez contaron con la suficiente flexibilidad en función
de la materia que abordaron. Así, el trabajo, que en todo momento fue
intenso, consistió básicamente en revisar el estado de la situación
actual, formular y escuchar las diferentes propuestas planteadas y
defendidas por los integrantes, y luego del debate concluir en propuestas
concretas y consensuadas o, en su defecto, aprobadas por mayoría. 2.2.-
El Informe Final de la Ceriajus La
Comisión Especial para la Reforma Integral de la Administración de
Justicia (CERIAJUS) tuvo un Grupo de Trabajo Temático sobre Acceso a la
Justicia y Mecanismos Alternativos De Solución De Conflictos. La
metodología empleada tuvo un grupo integrado por representantes de
la Defensoría del Pueblo –institución que actuó como coordinadora-,
del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Consejo Nacional de la
Magistratura, de la Academia de la Magistratura, del Ministerio de
Justicia, del Colegio de Abogados del Perú y de la sociedad civil. Haciendo
caso omiso de la propuesta del ANJ sobre la Conciliación Extrajudicial,
el Informe final[4]
expresa lo siguiente: Conciliación
2.3.-
Proyecto de ley En
el rubro de anexos figura el texto de un proyecto de ley, cuya exposición
de motivos reproduce parte de la breve descripción del problema a ser
afrontado. El texto de la propuesta es el siguiente: “Artículo
1°.- Modificase el artículo 6 de la Ley 26872 modificada por
las Leyes 27363, 27398 y 28161 en los términos siguientes: Artículo
6°.- Carácter facultativo La
conciliación extrajudicial es facultativa y procede en los
casos a que se refiere el artículo 9° de la presente ley. No
procede la conciliación extrajudicial cuando: a.
La parte emplazada domicilia en el extranjero; b.
En los procesos contenciosos administrativos; c.
En los procesos de ejecución; d.
En los procesos de garantías constitucionales; e.
En las Tercerías; f.
Se trata de una situación de violencia familiar; y g.
Se trate de derechos y bienes de incapaces a que se refieren los artículos
43° y 44° del Código Civil”. 2.4.
- Críticas En
cuanto a la metodología, llama poderosamente la atención que no se haya
analizado una sola acta de conciliación extrajudicial o un solo
expediente judicial en el que
ésta se haya presentado, ora como requisito de admisibilidad, ora como título
de ejecución. Sorprende
que no se haya entrevistado a los operadores de la conciliación
extrajudicial como son los conciliadores extrajudiciales, capacitadores y
funcionarios de la entonces Secretaría Técnica de Conciliación (hoy
Dirección de Conciliación Extrajudicial y Medios Alternativos de Solución
de Conflictos (DCMA)) y de la
Escuela Nacional de Conciliación Extrajudicial, a los Centros de
Conciliación y Centros de Formación y Capacitación de Conciliadores
privados y a los propios magistrados de las instancias inferiores (Jueces
de Paz Letrados y Jueces Especializados), con lo cual se ha perdido
información valiosa. Lo
que resulta sumamente contradictorio e inexplicable, es que salvo los
Centros de Conciliación y Centros de Formación y Capacitación de
Conciliadores privados, que se encuentran bajo la supervisión de la
Dirección Nacional de Conciliación y de Medios Alternativos, los demás
operadores forman parte de las instituciones confortantes de la Ceriajus,
esto es del Ministerio de Justicia y del Poder Judicial.
En
cuanto a las actividades a realizar, resulta contradictorio que primero se
proponga derogar la obligatoriedad restringida de la conciliación
extrajudicial[5] para luego recién
realizar un diagnóstico ¿Es que acaso en el orden natural de las cosas,
no se investiga primero antes de llegar a conclusiones y formular
recomendaciones? Aquí
se ha invertido el procedimiento. Si se hubiera investigado como
corresponde, ya se habría reformulado la normativa estatal para la
coordinación inter-institucional y de ser el caso, para la redefinición
del sistema conciliatorio nacional En
cuanto a las propuestas ¿Tendrá sentido crear una Superintendencia
Nacional de Conciliación y promover la redistribución de los Centros de
Conciliación, cuando la Conciliación Extrajudicial sea voluntaria, y por
ello gran cantidad de Centros de Conciliación hayan desaparecido? Los
resultados esperados presuponían que desde el Poder Ejecutivo y Judicial
se asuma la necesidad de formular una política pública de fomento a los
medios alternativos de resolución de conflictos y la difusión del
mecanismo de la conciliación voluntaria a través del Estado. Lamentamos
que el grupo de trabajo Grupo de Trabajo Temático sobre Acceso a la
Justicia y Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos de la
CERIAJUS no haya logrado concertar una política seria en materia de
solución de conflictos. 3.-
El Plan de Trabajo de la Presidencia del Poder Judicial 2007-2008 En
el rubro Acceso a la Jurisdicción y Democracia del Plan de Trabajo de la
Presidencia 2007-2008 del Poder Judicial se señala la necesidad de: “2.8
Promover los Medios Alternativos de Resolución de Conflictos (MARC's),
a fin de crear una cultura que busque que los ciudadanos también puedan
resolver sus conflictos de modo autónomo al Poder Judicial. La excesiva
judicialización de los conflictos crea, sin duda, un ambiente de tensión
social, y asimismo provoca sobrecarga procesal. En coordinación con el
Ministerio de Justicia, se ha de relanzar la promoción de la conciliación
extrajudicial, bajo parámetros que incentiven su mayor utilización por
los ciudadanos[6]”.
Somos
conscientes de que la finalidad de los MARC’S rebasa los de aliviar la
sobrecarga procesal, pero es notable que el Poder Judicial comience a
tomar conciencia de su importancia. En
el Mensaje del Señor Presidente del Poder Judicial[7],
en la ceremonia de apertura del año judicial 2007 se precisa que: “Se
impulsarán los Medios Alternativos de Resolución de Conflictos (MARCS),
buscando su pena integración a nuestra realidad social y cultural. Para
conseguirlo se celebrarán Convenios estratégicos con los Colegios de
Abogados, las Cámaras de Comercio, el Ministerio de Justicia y otras
entidades afines. Debemos crear una cultura que rehuya el litigio, en la
que se practiquen las soluciones consensuadas, y no esté sujeto
necesariamente ala intervención del Estado por medio de sus órganos
jurisdiccionales. Exhorto entonces, desde aquí, a los ciudadanos peruanos
que sometan sus conflictos a medios de solución como la conciliación o
el arbitraje, dado que ello permite una respuesta más cabal y menos
costosa a sus litigios”. Las
propuestas a favor de la Conciliación son alentadoras. Sin embargo,
dudamos que el Ilustre Colegio de Abogados de Lima que en su momento
propuso la conciliación
facultativa a la vez que dictaba intensamente cursos de Formación y
Capacitación de Conciliadores Extrajudiciales, comparta la visión del
Presidente del Poder Judicial para impulsar los MARC’s. Ojalá las Cámaras
de Comercio y el Ministerio de Justicia apoyen la difusión de la
conciliación extrajudicial y propicien un arbitraje popular al alcance de
todos. No perdamos de vista que una de las fallas del arbitraje es su
elitización[8],
y poco empleo por las grandes mayorías. Empero,
ahora que se insiste en que las propuestas del CERIAJUS sean la hoja de
ruta de la reforma del Poder Judicial, debemos tener cuidado con la
insuficiencia de su propuesta, así como con los deficientes proyectos del
Congreso para regular la Conciliación Extrajudicial[9].
4.-
Las deficientes propuestas del legislador Uno
de los defectos del legislador peruano es que no toma conocimiento de la
realidad que pretende regular, ni toma contacto con quienes se verían
afectados por los cambios normativos. Con fecha 9 de marzo de
2005 la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República
emitió un Dictamen de los Proyectos de Ley No. 4219/2002-CR; 4381/2002-CR;
4884/2002-CR; 5201/2002-CR; 5687/2003-CR; 5764/2002-CR; 6884/2002-CR;
7570/2002-CR; 8215/2002-CR; 9350/2002-CR; 9741/2002-CR; 10141/2003-CR;
10918/2003-CR; 11405/2003-CR; 12330/2004-CR; 11578/2004-CR; y 12405/2004-CR
que proponen modificar diversos artículos de la Ley de Conciliación No.
26872, aprobando por
unanimidad los Proyectos de Ley con el Texto Sustitutorio siguiente: LEY
QUE MODIFICA DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA LEY DE CONCILIACIÓN No. 26872 Artículo 1o.- Modifica los artículos 6º, 25º y 26º de la Ley de Conciliación Modificanse
los artículos 6º, 25º y 26º de la Ley de Conciliación No. 26872 en
los términos siguientes: Artículo
6º.- Naturaleza de la conciliación y materias conciliables. La
Conciliación Extrajudicial es facultativa. Son materia de Conciliación
las pretensiones determinadas o determinables que versen sobre derechos
disponibles de las partes. También lo son las que versen sobre alimentos,
régimen de visitas, tenencia y liquidación de sociedad de gananciales.
En los casos en que la conciliación se derive de la relación familiar se
tendrá en cuenta el interés superior del niño. La
Conciliación en materia laboral se lleva a cabo respetando la
irrenunciabilidad de los derechos del trabajador reconocidos por la
Constitución y la ley. No
procede la Conciliación Extrajudicial: a)
En los procesos contencioso administrativos b)
En los procesos cautelares c)
En los procesos de ejecución; d)
En los procesos constitucionales; e)
En los procesos de Tercerías; f)
En los casos de violencia familiar; y, g)
Cuando se trate de derechos y bienes de incapaces a que se refieren los
artículos 43º y 44º del Código Civil. h)
Cuando se trate de la comisión de delitos o faltas, salvo en las
controversias relativas a la cuantía de la reparación civil, siempre que
no hubiera sido fijada por resolución judicial firme. La
Conciliación igualmente es permitida en aquellos asuntos en los que el
Estado sea parte. Artículo
25º.- Formación y Capacitación de Conciliadores La
formación y capacitación de conciliadores se encuentra a cargo de la
Escuela Nacional de Conciliación Extrajudicial y de los Centros de
Formación y Capacitación de Conciliadores que hayan suscrito convenio
con instituciones de educación superior, y que sean autorizados por el
Ministerio de Justicia. El
Ministerio de Justicia tiene la facultad de autorizar,
registrar y supervisar los cursos de formación y capacitación de
conciliadores, de acuerdo a la Ley, el Reglamento y directivas que apruebe
en el tema de formación y capacitación de conciliadores. Artículo 26º.-
Autorización y supervisión El
Ministerio de Justicia como ente rector, tiene a su cargo la
autorización de funcionamiento, acreditación, registro y
supervisión de los conciliadores, capacitadores, Centros de
Conciliación y Centros de Formación y Capacitación de Conciliadores. La
facultad de supervisión comprende la potestad de los supervisores
debidamente acreditados, para solicitar y obtener copias o extractos de
los documentos, siempre que guarden relación con el objeto de la
diligencia, de acuerdo con el principio de confidencialidad. Artículo 2º.-
Incorpora el artículo 26º A a la Ley de Conciliación Incorpórase el artículo
26º - A a la Ley No 26872, conforme al siguiente texto: Artículo 26º -A.-
Facultad sancionadora El
Ministerio de Justicia tiene la facultad de sancionar a los conciliadores,
capacitadores, centros de Conciliación y centros de formación y
capacitación, pudiendo amonestar, multar, suspender, cancelar
autorizaciones, inhabilitar permanentemente cancelando registros, cuando
éstos no cumplan con lo previsto en la presente Ley y su reglamento.
Se
faculta al Ministerio de Justicia a tipificar las infracciones a que se
refiere el párrafo anterior y determinar las sanciones correspondientes,
mediante Decreto Supremo." Artículo 3º.- De
la derogación Deróganse
el inciso 7) del artículo 425º del Código Procesal Civil y el artículo
9º de la Ley No 26872, Ley de Conciliación, así como todas aquellas
disposiciones que se opongan a la presente Ley. DISPOSICIÓN
TRANSITORIA Única.- Vacatio
Legis La presente Ley entrará
en vigencia el 01 de enero de 2006. No
tenemos ningún reparo en que el Dictamen de la Comisión de Justicia y
Derechos Humanos reconozca la
condición de ente rector del MINJUS, ni de que se le
otorgue la potestad sancionadora.
La Comisión consideró: “Respecto
a la propuesta del Poder Ejecutivo de otorgar facultad sancionadora al
Ministerio de Justicia para sancionar a los conciliadores, capacitadotes,
centros de conciliación y centros de formación y capacitación, debemos
señalar que ello se encuentra conforme con lo establecido por el inciso
1) del artículo 230º de la Ley del Procedimiento Administrativo General
No. 27444 que señala que sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a
las entidades la potestad
sancionadora. Asimismo
y tal como se propone en el dictamen, el Ministerio de Justicia será el
encargado de tipificar las infracciones necesarias y determinar las
sanciones correspondientes, ello resulta concordante con lo establecido en
el inciso 4) del artículo 230º del citado dispositivo legal que
establece que las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden
especificar o graduar aquéllas dirigidas a identificar las conductas o
determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las
previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar
por vía reglamentaria[10]. En
cuanto al carácter personal de la Conciliación, la Comisión señala: “La conciliación se basa, de conformidad con el artículo 2º de la
Ley de Conciliación y 2º de su Reglamento, en los principios de equidad,
veracidad, buena fe, confidencialidad, imparcialidad y neutralidad,
legalidad, celeridad y economía; y es un acto jurídico por medio del
cual las partes buscan solucionar su conflicto de intereses con la ayuda
de un tercero llamado conciliador. Se funda en la autonomía de voluntad
ya que esta no se ejerce irrestrictamente, sino que las partes pueden
disponer de sus derechos siempre y cuando no afecten con ello normas de
carácter imperativo ni contraríen el orden público ni las buenas
costumbres. Es por eso
importante que sean las partes y no
sus representantes los que soliciten
la conciliación y los que acudan a la Audiencia. Por ello, la ley sólo contempla la representación cuando las partes
domicilian en el extranjero o cuando se trata de personas jurídicas”. Para nosotros, la
conciliación mediante apoderado es un tema de opción legislativa. Y por
ello es importante que el legislador opte por el carácter personal del
acto conciliatorio tratándose de las personas naturales. Empero, no
permite posibilidad alguna de flexibilizar la regla. Nos
llama la atención que en el dictamen no exista fundamentación alguna
respecto al nuevo régimen de formación
y capacitación de los conciliadores. Lo
que si llama poderosamente la atención es la facilidad con que el
legislador incurre en una serie de falacias: “El
conciliador, de conformidad con la legislación vigente, es la persona
capacitada y acreditada que cumple labores en un centro de conciliación,
propicia el proceso de comunicación entre las partes y eventualmente
propone fórmulas conciliatorias no obligatorias. Para ser conciliador se
requiere estar capacitado en técnicas de negociación y en medios
alternativos de solución de conflictos. Sin embargo, instituciones de
capital importancia tales como el Poder Judicial, Ministerio Público y el
Colegio de Abogados señalan que el conciliador debe ser abogado por los
siguientes fundamentos: las materias sometidas a la conciliación, ya sea
que tengan contenido patrimonial o personal, son de carácter legal, lo
que requiere de orientación de un profesional del Derecho;
no exigir tal requisito a los conciliadores establece una marcada
diferencia en el tratamiento y orientación de los conflictos sometidos a
la conciliación por los Jueces de Paz Letrados, los mismos que sí
tienen formación jurídica, lo que puede conducir a la vulneración del
derecho de las personas a un debido proceso, precisamente por la falta de
conocimiento y experiencia en materia jurídica; el que el conciliador
tenga formación jurídica, garantiza una mejor
conducción de la audiencia, el que pueda proponer formulas
conciliatorias no obligatorias, toda vez que las partes no siempre tienen
la disposición o la capacidad de proponer mecanismos de conciliación; y
una mejor redacción del acta que posteriormente podría pasar al Poder
Judicial mediante proceso de Ejecución y que actualmente muchas de ellas
son rechazadas por el Juez por no versar sobre el tema materia de
Conciliación o por desconocer de los requisitos que debe cumplir; y en la
Legislación Comparada, Ley de Mediación - Conciliación Argentina No.
24573 sí se exige como requisito que el mediador sea abogado”. En
este tema, el legislador confunde los roles del conciliador y del abogado
del centro de conciliación, y en lugar de redefinir el rol de éste último,
pone toda la responsabilidad en el conciliador extrajudicial, que debe
tener una serie de habilidades negociadoras antes que conocimiento jurídico,
pues para eso está el abogado. Felizmente, para la institución esta
opinión del legislador no se ha plasmado en ninguna propuesta normativa,
lo que evidencia una falta de celo en el trabajo de la Comisión,
cuyas conclusiones no concuerdan con su fundamentación. Por lo demás, el
artículo 65 del Reglamento de la Ley de Conciliación reconoce la
necesidad de la capacitación de los jueces[11]
y la experiencia argentina ha sido materia de fundados cuestionamientos
por los mediadores[12]. Es evidente que dicha
propuesta normativa es inconstitucional por atentar contra los derechos a
la igualdad ante la ley y a la no discriminación La Comisión considera
equivocadamente que la conciliación extrajudicial obligatoria es
inconstitucional al señalar que: “Por
otro lado, es conveniente señalar que la conciliación extrajudicial
atenta contra el inciso tercero del artículo 139º de la Constitución
Política, referido al acceso a la tutela jurisdiccional efectiva a que
tienen derecho todos los ciudadanos como garantía que sus conflictos de
intereses serán resueltos por los órganos judiciales con
criterios jurídicos razonables, además de atentar contra el principio de
celeridad procesal. El
derecho fundamental de tutela jurisdiccional efectiva, se encuentra
reconocido en el artículo 141º del Pacto Internacional de los Derechos
Civiles y Políticos; en los artículos 8.1) y 25.1) de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de
Costa Rica, instrumentos internacionales debidamente ratificados
por el Perú. El
derecho a la tutela jurisdiccional efectiva constituye uno de los pilares
del derecho procesal. Se configura, fundamentalmente como la garantía de
que las pretensiones de las partes que intervienen en un proceso serán
resueltas por los órganos judiciales con criterios jurídicos razonables. Este
derecho fundamental tiene como contenido básico el de obtener de los órganos
judiciales una respuesta (seria, plena y cabalmente motivada) a las
pretensiones planteadas y no manifiestamente arbitrario, ni irrazonable. Se
debe tener en cuenta, asimismo, que, la Constitución Política también
consagra el principio de gratuidad de la administración de justicia,
establecido en el inciso 16) de su artículo 139º, por lo que la
conciliación extrajudicial transgrede ese mandato, puesto que está
sujeta, en la mayoría de los casos, a costos elevados para los
justiciables. En
ese sentido, la conciliación extrajudicial debe ser facultativa es decir,
un mecanismo alternativo de resolución de conflictos que facilite a las
partes la posibilidad de optar por la conciliación como un mecanismo
alternativo de solución de sus desavenencias o acudir directamente al
Poder Judicial. La obligatoriedad de la conciliación, en la actualidad,
ha generado un mayor retardo
y costo en la administración de justicia, pues la persona afectada en su
derecho, para interponer una demanda, además de preocuparse de presentar
el escrito debidamente fundamentado y sustentado, debe contar con el acta
de conciliación emitido por un Centro de Conciliación. El juez puede
declarar la inadmisibilidad de la demanda argumentando que la pretensión
contenida en la solicitud de la Audiencia de Conciliación no coincide con
el petitorio de la demanda, obligando al accionante a comenzar de nuevo
todo el procedimiento desde el inicio. Finalmente, se debe señalar que la
Conciliación Extrajudicial no ha producido los efectos esperados al no
cumplir con su objetivo principal que es el de descongestionar la carga
laboral y procesal en los Juzgados. Muy por el contrario, se ha
restringido el acceso a la administración de justicia, se ha violado los
principios de tutela jurisdiccional efectiva y gratuidad en la
administración de justicia y se ha retardado y desnaturalizado, pues
aparece contrario a sus objetivos de ser rápida, recta, definitiva y de
acuerdo a ley”. Lamentablemente el
legislador parte de la falsa hipótesis de que el derecho a la tutela
judicial efectiva es un
derecho ilimitado, cuando la conciliación extrajudicial es un límite al
derecho constitucional a la tutela judicial efectiva y a la vez constituye
un derecho fundamental de la persona. Un derecho no enumerado a la
autocomposición de sus conflictos, que deriva de los derechos a contratar
con fines lícitos a la libertad y seguridad personales y a la paz. La
Corte constitucional colombiana hace varios años ya zanjó el tema
concluyendo que la conciliación extrajudicial es un límite razonable a
la tutela judicial efectiva. El legislador no ha considerado ninguno de
estos argumentos, llegando a la conclusión peligrosa de admitir la
inconstitucionalidad de la
conciliación extrajudicial obligatoria, lo que implica reconocer que
cometió un error en el diseño de la Ley 26872, lo cual es falso. El
hecho que la conciliación extrajudicial obligatoria restringida vigente
en parte de nuestro territorio nacional no haya rendido los frutos
esperados por quienes no cumplieron con institucionalizarla, regando y
abonando la semilla, no es motivo suficiente para decir que es
inconstitucional. Finalmente, cuando el
legislador dice que la conciliación tiene costos elevados, es evidente
que no ha visitado jamás los centros de conciliación existentes en las
cercanías de los locales de los Juzgados. El mercado ha impuesto una
tarifa plana muy por debajo de las tablas de honorarios de los Centros de
Conciliación. Como al momento de dictar la Ley 27398, pensando en la prórroga
de la entrada en vigencia de la obligatoriedad, en un momento
el legislador, desesperado por implantar la conciliación
facultativa, ampara su decisión política en argumentos contradictorios,
desperdiciando la oportunidad de fortalecer la institución conciliatoria,
modificando la Ley 26872 y el Código Procesal Civil. Es
indispensable reforzar la conciliación extrajudicial y la conciliación
procesal. Los operadores de la conciliación extrajudicial (incluidos los
magistrados) deben formular sus propuestas y hacer escuchar su voz.
Insistimos en que la solución de los problemas de la conciliación no está
únicamente en las manos del legislador[13].
La solución pasa por un compromiso serio entre el Estado, los operadores
de la conciliación, los abogados y los justiciables. Insistimos en
convocar nuevamente al Estado y a la Sociedad Civil para salvar el sistema
de justicia. Aún estamos a tiempo. ANEXO Anteproyecto
de Ley de Fortalecimiento de la Conciliación Extrajudicial y de la
Conciliación Judicial Aunque somos conscientes de que es
insuficiente el cambio normativo para mejorar la realidad, se hace
necesaria una reforma legislativa para fortalecer la conciliación
extrajudicial y la conciliación judicial. Ni
el ANJ, ni la CERIAJUS, ni el Congreso de la República han profundizado
en los problemas de aplicación de la conciliación extrajudicial[14],
los problemas procesales que genera el Acta de Conciliación Extrajudicial
en el Proceso Civil[15], la distorsión
innecesaria de la prescripción
y la caducidad en la Ley de Conciliación Extrajudicial[16].
Menos aún se advierte la necesidad de mejorar la regulación de la
conciliación extrajudicial y de la conciliación judicial. Tampoco se ha
advertido los problemas entre sus operadores[17].
Dejamos constancia de que intentamos poner nuestro granito de arena
remitiendo vía correo electrónico al Consejo Ejecutivo del Poder
Judicial, nuestros artículos inéditos antes de ser publicados en el año
2004. Tampoco se ha ahondado en los problemas que genera la nulidad del
Acta de Conciliación Extrajudicial y la nulidad del Acuerdo Conciliatorio[18]
y las Actas de Conciliación sobre derechos indisponibles y los títulos
de ejecución inejecutables[19].
Por ello proponemos el siguiente
anteproyecto, cuya Exposición de Motivos está ampliamente desarrollada
en lo escrito y publicado por el autor de estas líneas, en los referidos
trabajos. Artículo
1º.- Modifícase los artículos
6°, 9°, 12° y 14 de la Ley 26872 por el siguiente texto: Artículo 6º. - Carácter Obligatorio.- El
procedimiento conciliatorio es un requisito de admisibilidad
para los procesos a que se refiere el Artículo 9º. La
conciliación extrajudicial es facultativa: a)
Cuando la parte emplazada domicilia en el extranjero. b)
En los procesos
contencioso-administrativos c)
En los procesos
cautelares d)
En los procesos ejecutivos y de ejecución de garantías. e)
En los procesos de
acciones de garantías f)
En
aquellos asuntos en los que el Estado sea parte g)
Cuando
las partes hayan celebrado un convenio arbitral. La
conciliación extrajudicial es improcedente cuando: a)
Se trate de
pretensiones de violencia familiar b)
Se trate de bienes o derechos reales de los incapaces a que se
refieren los artículos 43º
y 44º del Código Civil. “Artículo
9o. - Materias Conciliables.- Son materia de Conciliación las
pretensiones determinadas o determinables que versen sobre derechos
disponibles de las partes. En asuntos relacionados con el derecho de
familia, también lo son las que versen sobre alimentos, tenencia, régimen
de visitas, normas de comportamiento, colocación familiar provisional,
reconocimiento voluntario de filiación, liquidación de sociedad de
gananciales y otras que se deriven de la relación familiar. En
estos asuntos se tendrá en
cuenta el interés superior del niño. La
conciliación en materia laboral se lleva a cabo respetando la
irrenunciabilidad de los derechos del trabajador reconocidos por la
Constitución y la ley. No
se someten a conciliación las controversias sobre hechos que se refieran
a la comisión de ilícitos penales, con excepción de las faltas y los delitos de lesiones leves, lesiones
fortuitas, lesiones culposas, injuria, calumnia y difamación. Son
también conciliables las controversias relativas a la cuantía de la
reparación civil derivada de la comisión de delitos o faltas, en cuanto
ella no hubiera sido fijada por resolución judicial firme”. “Artículo 12°. – Fecha y Lugar de la
Audiencia.- Recibida la solicitud el Centro de Conciliación designa al
conciliador, el cual invita a las partes
dentro de los cinco días hábiles siguientes. La Audiencia de Conciliación
se realiza dentro de los diez días hábiles contados a partir de la
entrega de la última notificación a las partes. La
Audiencia se realizará en el local del Centro de Conciliación o Juzgado
de Paz. Por excepción, en los
casos de enfermedad, ancianidad, imposibilidad física u otro motivo que
el Conciliador o Juez de Paz estimen atendible, que impida a uno de los
intervinientes concurrir al local del Centro de Conciliación o Juzgado de
Paz, la Audiencia puede realizarse en lugar distinto, con previo
consentimiento de las partes. La invitación deberá precisar el lugar
donde se llevará a cabo la Audiencia”. “Artículo
14º. - Concurrencia.- La concurrencia a la Audiencia de Conciliación es
personal, salvo el caso de las personas que conforme a ley deban actuar a
través de representantes legales. En
el caso de personas domiciliadas en el extranjero se admitirá el
apersonamiento a la Audiencia de Conciliación a través de apoderado o
tratándose de personas jurídicas, sus representantes legales en el país.
Las
personas naturales domiciliadas en el país podrán actuar mediante
apoderado, si demuestran al
Conciliador un hecho o circunstancia grave o justificada que les impida
concurrir a la Audiencia o que pudiendo hacerlo estuvieran impedidos físicamente
para comunicarse adecuadamente por sí mismos. A título enunciativo mas
no limitativo, se consideran como tales la enfermedad, la ancianidad, la
ceguera, sordera, mudez o
cualquier otra causa análoga”. “Artículo
2º.- Modifícase los
artículos 8 y 23 del Reglamento de la Ley de Conciliación
Extrajudicial aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2005-JUS por el
siguiente texto: “Artículo 8°. - Con
relación a la confidencialidad que dispone el Artículo 8° de la Ley,
entiéndase que todo lo sostenido o propuesto en el procedimiento de
conciliación carece de valor probatorio en cualquier procedimiento administrativo
o proceso judicial o arbitral que se promueva posteriormente, aun en
aquellos que se originen en hechos distintos a los que dieron origen a la
controversia materia de conciliación. Constituyen excepciones
a la regla de la confidencialidad el conocimiento en el procedimiento de
conciliación de la inminente realización o la consumación de delitos
que vulneren los derechos a la vida, el cuerpo, la salud, la libertad
sexual u otros que por su trascendencia social
no deben ser privilegiados con la confidencialidad y sean
incompatibles con los principios y fines de la Conciliación. Si
el conciliador viola el principio de confidencialidad la responsabilidad
del Centro de Conciliación se rige sistemáticamente, por lo dispuesto en
el Artículo 1325° del Código Civil. Todo pacto que exima de
responsabilidad al Centro de Conciliación, en este sentido, es nulo”. “Artículo 23º. - De conformidad con
el Artículo 18º de la Ley, el Acta que contenga el acuerdo conciliatorio
constituye “Título de Ejecución”. En tal virtud, cualquiera de las
partes o de los sujetos que la integran puede exigir, ante el órgano
jurisdiccional correspondiente, el cumplimiento de lo convenido, siguiendo
el proceso previsto en el Artículo 713º y siguientes del Código
Procesal Civil. A la solicitud debe acompañarse copia certificada del Acta de Conciliación
y el documento al que se refiere el numeral 1. Del Artículo 425º del Código
Procesal Civil y cuando corresponda, el documento y la prueba señaladas
en los numerales 2. y 3. del citado artículo. Interpuesta
la solicitud ante el Juez
competente, éste deberá expedir el mandato de ejecución. Si el Acta
adoleciera de alguna de las formalidades solemnes señaladas en la Ley, el
Juez declarará inadmisible la solicitud, concediendo al solicitante un
plazo de diez días hábiles para subsanar la omisión o defecto, para lo
cual deberá proceder con arreglo a lo dispuesto en el artículo 25º”. Artículo
3º.- Deróguese el artículo 19 de la Ley 26872, y los artículos 27
y 28[20]
del Reglamento de la Ley de Conciliación aprobado por Decreto Supremo Nº
004-2005-JUS. Artículo
4º.- Modifícase los artículos 325, 326, 327, 411,
415 y 445 del Código Procesal Civil por el siguiente texto: “Artículo
325.‑ Requisito de fondo de la conciliación.‑ Procede la
conciliación judicial cuando las pretensiones materia del proceso
versan sobre derechos disponibles. También procede cuando las pretensiones
versan sobre derechos indisponibles, siempre y cuando el acuerdo
conciliatorio no los afecte. En
ambos casos el acuerdo conciliatorio de
las partes deberá constituir un acto jurídico o contrato lícito, debiendo las prestaciones materia de las
obligaciones ciertas, expresas y exigibles. “Artículo
326.‑ Audiencia de conciliación.‑ El
objeto de la audiencia de conciliación es procurar el avenimiento entre
las partes antes que lograr un acuerdo conciliatorio. Presentes
las partes, o sus apoderados o representantes con capacidad para ello, el
Juez escuchará por su orden las razones que expongan. El
juez podrá proponer la fórmula conciliatoria que su prudente arbitrio le
aconseje, si lo cree conveniente. También puede disponer la suspensión
de la audiencia y su posterior reanudación en la fecha que convengan las
partes, o a falta de acuerdo, dentro de un plazo no mayor de diez días. Si
se produjera conciliación, se anotará en el Libro de Conciliaciones que
cada órgano jurisdiccional llevará al efecto, dejándose constancia en
el expediente, quedando las partes exoneradas del pago de costas y costos. Si no se produjera conciliación, se extenderá acta dejándose
constancia de tal hecho”. “Artículo
327.‑ Conciliación y proceso.‑ Si se produjera conciliación
y ésta versa sobre todas las pretensiones propuestas, el Juez declarará
concluido el proceso. Si
la conciliación recae sobre alguna de las pretensiones o se refiere a
alguno de los litigantes, el proceso continuará respecto de las
pretensiones o de las personas no afectadas. En este último caso, se
tendrá en cuenta lo normado sobre intervención de terceros”. “Artículo
411º. - Costos.- Son costos del proceso el honorario del Abogado de la
parte vencedora, más un cinco por ciento destinado al Colegio de Abogados
del Distrito Judicial respectivo para su Fondo Mutual y para cubrir los
honorarios de los Abogados en los casos de Auxilio Judicial. También
forman parte de los costos del proceso, los honorarios de los asesores
y los gastos administrativos de la Conciliación Extrajudicial,
debidamente acreditados con el comprobante de pago correspondiente,
emitido conforme a las normas tributarias vigentes”. “Artículo
415.- Acuerdo sobre costas y costos.- Las partes deben convenir sobre las
costas y costos cuando el proceso concluye por transacción, salvo los que
no participaron del acuerdo, quienes se sometan a las reglas generales”. “Artículo
445º. – La reconvención se propone en el mismo escrito en que se
contesta la demanda, en la forma y con los requisitos previstos para ésta,
en lo que corresponda, incluyendo la Copia certificada del Acta de
Conciliación Extrajudicial, en los procesos judiciales cuya materia se
encuentre sujeta a dicho procedimiento previo. Se exceptúa de este último requisito los casos en
que de la descripción de las controversias del Acta de Conciliación
Extrajudicial se advierta la pretensión materia de la reconvención. La
reconvención es admisible si no afecta la competencia ni la vía
procedimental originales. La
reconvención es procedente si la pretensión en ella contenida fuese conexa con la
relación jurídica invocada en la demanda. En caso contrario, será
declarada improcedente. El traslado de la reconvención se confiere por el plazo y en la forma establecidos para la demanda, debiendo ambas tramitarse conjuntamente y resolverse en la sentencia”.
NOTAS: µ Jaime David Abanto Torres .Abogado por la Universidad de Lima. Estudios de Maestría en Derecho con Mención en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú-PUCP. Ex miembro de la Comisión Revisora de la legislación sobre conciliación extrajudicial. Ex Director de la Escuela Nacional de Conciliación Extrajudicial. Ex Conciliador Extrajudicial del Centro de Conciliación Runa Tupay. Editor de las Revistas digitales Hechos de la Justicia y Derecho & Cambio Social. Autor de diversos artículos en materia jurídica y de medios alternativos de resolución de conflictos. Juez Titular del Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Lima. (E-mail: jabanto@pj.gob.pe). [1]
ACUERDO NACIONAL POR LA JUSTICIA. Políticas de Estado para el cambio
estructural del Poder Judicial. Abril de 2004. Lima, abril de 2004, p. 6. [2]
Op. Cit. p. 7. [3]
Op. Cit. p. 8. [4]
El texto del informe final puede consultarse en http://www.mpfn.gob.pe/planes/ceriajus.php. [5]
Sobre el particular, puede consultarse nuestro trabajo *”La
conciliación extrajudicial obligatoria como derecho constitucional y
como limite al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva”.
En http://www.hechosdelajusticia.org/3edi/LACONCILIACIONEXTRAJUDICIALOBLIGATORIA.rtf
y en http://www.cejamericas.org/doc/documentos/per-abanto-conciliacion-constitucion.pdf
. [6]
TÁVARA
CÓRDOVA, Francisco. Hacia un Poder Judicial Transparente, Moderno,
Eficaz y sin Corrupción.
http://www.pj.gob.pe/administrador/imagesnoticia/PLAN_TRABAJO_FRANCISCO_TAVARA_051206.pdf. [7]
TÁVARA
CÓRDOVA, Francisco.
En http://www.pj.gob.pe/administrador/imagesnoticia/DISCURSO_FRANCISCO_TAVARA-2007_020107.pdf.
[8]
Según el Informe final del Grupo de Trabajo Temático sobre acceso a
la justicia y mecanismos alternativos de solución de conflictos del
CERIAJUS, los principales cuestionamientos del arbitraje son: 1. Sus
costos son elevados, por lo que solamente puede ser usado por grandes
empresas. Existe un cierto carácter elitista de la institución. 2.
Su difusión sigue siendo limitada, por lo que la mayoría de personas
desconocen sus ventajas. No existe una política del Estado para su
divulgación. 3. El arbitraje, como rama autónoma del Derecho, tienen
principios y reglas de juego propios. Sin embargo, la mayoría de
operadores no conocen éstas, generando confusiones y retrasos a la
hora de su aplicación 4. Principalmente en los arbitrajes ad-hoc,
existe un escaso control de los árbitros y de la conducta procesal de
las partes, situación que no se da en los arbitrajes administrativos.
5. Falta información estadística oficial sobre los avances del
arbitraje en el país (sectores productivos, cuantía, de consumo).
Esta información servirá para los planes de acción futuros. 6. No
existe mayores niveles de coordinación entre los diferentes centros
administradores de procesos arbitrales. [9]
Una
crítica interesante la realiza CASTILLO
RAFAEL, Carlos. El triunfo de la cultura del litigio. Respuesta al
proyecto de ley que propone el carácter facultativo de la Conciliación
Extrajudicial. En http://hechosdelajusticia.org/sexta/CULTURA%20DEL%20LITIGIO.pdf
[10]
Artículo 230º .- Principios de la potestad sancionadora
administrativa La
potestad sancionadora de todas las entidades está regida
adicionalmente por los siguientes principios especiales: 1.-
Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las
entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las
consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles
de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a
disponer la privación de libertad. 4.-
Tipicidad.- Sólo constituyen conductas sancionables
administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas
con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir
interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones
reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas
dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin
constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente,
salvo los casos en que la ley permita tipificar por vía
reglamentaria. [11]
Artículo 65°.- De la capacitación de los jueces.- Los jueces en
general deberán recibir cursos de capacitación para actuar como
conciliadores fuera de proceso. Los
cursos de capacitación deberán comprender los temas señalados en el
artículo 34 del Reglamento y serán desarrollados por la Academia de
la Magistratura o el Ministerio de Justicia. [12]
ARÉCHAGA, Patricia; BRANDONI, Florencia y RISOLÍA, María Matilde.
En El Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación
Argentina rompe su trayectoria interdisciplinaria en métodos de
resolución de conflictos. En http://www.revistalatrama.com.ar/contenidos/novedades/002.php. [13]
Sobre el mito del
legislador, puede consultarse nuestro trabajo
“Destruyendo mitos (O de cómo convertir a los MARC’S en
herramientas útiles y necesarias para dinamizar la función
jurisdiccional en el área andina)”. En http://www.bahaidream.com/lapluma/derecho/revista007/conciliacion%20mitos.htm.
[14]
Al respecto, puede revisarse nuestro trabajo “Un
paralelo entre la Conciliación Judicial y la Conciliación
Extrajudicial” En
http://www.hechosdelajusticia.org/2hj/AbantoJaimeUnparaleloentrelaConciliacionJudicialylaConciliacionExtrajudicial.rtf. [15] Sobre el particular, puede revisarse nuestros trabajos “El vía Crucis del Acta de Conciliación Extrajudicial en el proceso civil”. En http://www.hechosdelajusticia.org/2hj/AbantoJaimeElviacrucisdelActadeConciliacionExtrajudicialenelprocesocivil.rtf “Algunas sugerencias para mejorar la conciliación extrajudicial”. En http://www.bahaidream.com/lapluma/derecho/revista001/conciliacion.htm. y los ya citados “Un paralelo entre la Conciliación Judicial y la Conciliación Extrajudicial” En http://www.hechosdelajusticia.org/2hj/AbantoJaimeUnparaleloentrelaConciliacionJudicialylaConciliacion Extrajudicial.rtf,
y ”La conciliación extrajudicial obligatoria como derecho
constitucional y como limite al derecho fundamental a la tutela judicial
efectiva”. En http://www.hechosdelajusticia.org/3edi/LACONCILIACIONEXTRAJUDICIALOBLIGATORIA.rtf. [16]
Al respecto, puede consultarse nuestro trabajo “La prescripción y
caducidad en la Ley de Conciliación Extrajudicial: una distorsión
innecesaria”. En http://www.hechosdelajusticia.org/N009/conciliacion%20y%20caducidad.htm. [17]
Sobre
el particular, puede revisarse nuestro trabajo “La conciliación
extrajudicial en las sentencias del Tribunal Constitucional: un
vistazo a algunos problemas entre sus operadores”. En http://www.hechosdelajusticia.org/N007/conciliacion%20extrajudicial.htm. [18]
Sobre el
particular puede consultarse: MENDOZA VALDIVIESO, CESAR. El
acta de conciliación extrajudicial y su vinculación con el acto jurídico,
en http://hechosdelajusticia.org/cuarta/29.rtf
y PINEDO AUBIAN, F.
MARTIN. Cuando el papelito manda (Vicisitudes de la normatividad sobre
las actas de conciliación extrajudicial) En http://hechosdelajusticia.org/3edi/PINEDO-articulo-ACTADECONCILIACION.rtf.
[19]
Al
respecto, puede consultarse el trabajo de LEDESMA NARVÁEZ, Marianella,
Validez y Eficacia de los títulos de ejecución. En http://www.hechosdelajusticia.org/quinta/18.rtf. [20]
Proponemos
la derogación del artículo 28º del Reglamento por inútil. No
habiendo cosa juzgada en el derecho familiar, es posible que de mutuo
acuerdo las partes acuerden algo distinto al fallo o acuerdo
conciliatorio de alimentos, tenencia, régimen de visitas o disolución
o liquidación de la sociedad de gananciales.
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